鄭永年：中國式反腐劍指何處
編者按： 2016年7月4日，天津市第一中級人民法院依法對中國人民政治協商會議第十二屆全國委員會原副主席、中共中央統戰部原部長令計劃受賄、非法獲取國家秘密、濫用職權案進行了一審宣判，認定令計劃犯受賄罪，判處無期徒刑，剝奪政治權利終身，并處沒收個人全部財產；犯非法獲取國家秘密罪，判處有期徒刑五年；犯濫用職權罪，判處有期徒刑四年，決定執行無期徒刑，剝奪政治權利終身，并處沒收個人全部財產。令計劃當庭表示服從判決，不上訴。
沒有一個政權的清廉是一勞永逸的。人性本惡，一旦有機會，人們就會變得腐敗。這就是說，要保持一個政權的清廉，改革是一項永恒的事業。政權的外在環境變化了，政權就要通過進一步的改革來防止腐敗和遏制腐敗。
建設清廉政府必須通過包括經濟、社會和政治與行政體制方面的改革而實現。我在《關鍵時刻：中國改革何處去》一書中就從這三步來討論清廉政府建設。
一、 ?經濟改革
一般地說，在討論清廉政府的時候，人們大多都會關注政治改革，而忽視了經濟改革。但是，歷史的經驗告訴我們，經濟改革甚至比政治改革更為重要。
那么，經濟改革如何可以使得政府變得清廉呢？我們可以從如下的具體制度細節來理解。最重要的是實現政治和經濟的分離，在經濟和政治之間建立邊界。如果沒有這個邊界，政府可以隨意動用經濟資源，腐敗就會變得不可避免。
其次是預算制度的確立。經濟和政治有邊界，表明政府的運作必須“取之于民”。政府本身不是生產者，那么其運作所需要的經濟資源只能來自社會。那么，社會如何保證政府不會濫用其從社會吸取的資源呢？那就是預算制度。經驗地看，所有清廉的國家都具有透明的預算制度。預算制度可以說是一種“數量化”的管理。
無論是經濟和政治之間的邊界還是預算制度，這兩方面最重要的制度在中國仍然處于非常初步的階段。經濟和政治之間還沒有任何邊界。計劃經濟時代，政治和經濟合為一體。改革開放以來，其中一個改革目標就是“政企分開”。不過，現實的情況令人擔憂。首先是私有化。私有化或者民營化的確是政治和經濟之間設定邊界的一個有效方法。但民營化了并不是說政府和經濟之間就有了邊界。為什么？邊界是否能得到確立還取決于兩個因素。第一，是否存在著保護這個邊界的法律體系，及其法律體系是否運作；第二，政治和經濟之間的力量對比。
改革開放以來，中國的民營企業得到了很快的發展，其在國民經濟中的地位也越來越重要。國家在保護民營企業方面也有不少努力。例如修改憲法使私有財產合法化，也通過了《物權法》來保護私有財產。但是這種法律上的保護并沒有轉化成為現實的保護。主要原因在于政治和經濟之間的力量對比還是非常懸殊。中國還沒有改變政治主導一切的局面，政治力量可以隨意越過政治邊界，闖入民營經濟領域。民營企業如果不和政治權力合作，那么命運就會非常悲慘。這樣，法律的信譽無法確立，民營企業很難通過法律來保護自己的邊界，它們不得不求助于法律之外的手段。例如通過和政治權力結盟，收買政治權力，而所有這些也滋生出無窮的腐敗現象。
同樣重要的是，沒有政治和經濟的邊界連國有企業的產權也難以保護。在中國，國企既導致了國家權力的腐敗，也導致了國企內部的腐敗。為什么？首先，到今天為止，國企沒有完全企業化，因為國企老總仍然保持著行政級別。國企老總們與其說是企業家倒不如說是政治人物。這個行政級別是國企自己要求保留的還是國家要保留這個以圖對國企進行控制？國家要控制國企的因素可能更為重要。也就是說，國家政治權力和國企之間不存在明顯的邊界。這樣，國企可以借用國家權力來發展自身，而國家權力可以任意闖入國企而獲得利益。兩者的利益具有高度的一致性。
在預算制度方面，中國的問題更為嚴重。簡單地說，中國還根本沒有最基本意義上的預算制度。預算最重要的就是數字細節，其他國家預算中都會把每一分錢的用處說得清清楚楚。但中國的預算是沒有細節的，所謂的預算就是大概給一個數，也不知道這個“數”的根據在哪里。“預算去了哪里？”的問題更是沒有人可以回答。
實際上，即使執政黨也已經意識到，沒有有效的預算制度，政府官員的腐敗行為很難得到遏制，這些年來，無論是政府還是社會，很多人都在呼吁建立預算制度。為什么建立不起來呢？這需要我們繼續思考。
政治和經濟的分離和預算制度是清廉政府的宏觀制度條件。要保證官員的清廉，還需要其他很多制度的配合。從其他國家的經驗看，有兩方面的經濟制度非常有效，一是在發展早期的高薪養廉制度，二是收入的貨幣化。
高薪養廉至少在一個社會發展的早期是非常需要的。如果從政者沒有足夠的收入來源來維持一個體面的生活，或者說不能有足夠的正當收入，那么權力“尋租”和腐敗必然流行。為了應對這種情況，后發展中國家就有了“高薪養廉”的實踐。然而，等社會經濟發展到一定階段，高薪養廉的效用就會逐漸消失。
除了高薪制度，還有一個非常有效的制度就是官員個人收入的透明化，而實現透明化最有效的方法就是官員收入的貨幣化。官員的消費水平和其收入水平應當是對應的。貨幣化有利于對官員進行監督。
在中國的經濟領域，還要簡單討論一下“原罪追究”問題。今天，無論是企業家還是政府官員，凡是手中握有大量的財富的都感覺到很不安全。因此，一有機會，他們都想把財富通過各種方式轉移到國外安全的地方。“原罪追究”的聲音在中國一直非常響亮。這里已經陷入了一個惡性循環，導致了財富的加速度流出。
那么，如何跳出這個惡性循環呢？根據西方的經驗，一個通用的辦法就是通過制定新法律，規定在某一時間段之前的非法收入，免除“原罪追究”，強制或者通過稅收等機制鼓勵這個群體投身到辦學、社會慈善事業等。這樣既留住了財富，也有益于社會。然后，在這一時間段之后，對他們的收入通過以上所討論的種種舉措來監管。中國不妨從這些先發展國家學習如何處理這個問題。要不這個惡性循環繼續下去，要不對此進行“去道德化”處理，跳出這個惡性循環。兩者可能各有利弊，但從長遠看，后者的利肯定高過前者。
二、 ?社會改革
在討論如何建設清廉政府時，最容易被人們所忽視的是社會的改革。不過，歷史地看，社會建設對清廉政府的建立怎么強調都不為過。簡單地說，社會建設可以為清廉政府營造一個良好的環境，不僅減少官員腐敗的動機，而且也對官員的腐敗構成有效的社會壓力。
腐敗是官員追求私人利益的結果，即經濟學上所說的“尋租”。如何減少和控制官員的尋租動機和行為？等到社會進入到中、高等收入階段之后，“高薪”方法需要調整。這不僅是因為這個時候官員無需通過“高薪”也能享受體面的生活，而且也是因為在這個階段，社會成員的教育水平提高，人們對政治參與的要求也開始出現，“高薪”的方法會變得比較具有爭議性。
根據歐洲的經驗，這個時候的社會改革必須到位。社會改革就是要建設基本社會制度，包括社會保障、醫療、教育和公共住房等。這些也就是今天中國在討論的公共服務。社會制度的建立對減少和遏制官員的腐敗動機非常有效。因為有了這些大家都可以得到的服務，官員就無需通過自己的權力來獲取。
建設社會制度不僅關乎官員，而且也關乎一般社會成員。清廉政府能否建立，社會整體對腐敗的態度很重要。一個社會如果存在著反腐敗的文化，那么就會對腐敗產生強大的社會壓力。但如果一個社會普遍接受官員的腐敗行為，對腐敗冷漠，那么社會壓力難以產生。中國社會這方面也面臨困難。社會成員一方面抱怨官員的腐敗，但對一些人來說，一旦自己獲得了權力，也同樣會腐敗；對他們來說，抱怨官員腐敗，是因為他們自己沒有腐敗的機會。
社會改革的另一方面內容即培養社會力量，對清廉政府建設的影響比較容易理解。這里我們從兩方面理解。第一，如果社會力量微弱，社會沒有自我管理的能力，那么就需要政府來管理社會。這意味著政府的權力范圍的擴大。而政府權力范圍的擴大則容易導致腐敗，因為政治腐敗總是和權力有關的。從這個角度看，中國政府面臨困境。長期以來，中國管得太多，什么都管，什么都管不好。而正因為政府管得太多，社會沒有足夠的成長空間，高度依賴政府。政府管不好，社會又依賴政府，這樣社會和政治之間就產生了緊張關系。如何跳出這個困境？唯一的辦法就是向社會放權，或者還權于民。分權于社會，社會就會得到空間發展，社會就會逐漸發展出自我管理的能力。而社會自我管理能力的提高，就會大大減輕政府的負擔和責任。也就是說，政府的權力范圍就會縮小。而權力范圍的縮小非常有利于清廉政府的建設。
第二，向社會分權可以培養社會力量，對政治權力構成制約。中國已經進入中等收入階段，社會力量有了長足的成長，人民對政治的期望和參與政治的愿望也在快速增加。這要求政府以加速度改革自身，來滿足社會的要求。
三、 ?政治和行政體制改革
清廉政府的建設更需要通過政治和行政體制改革。實際上，前面所討論過的很多方面的經濟和社會方面的改革都必須通過政治改革才能推行下去。
第一是政治內部的邊界問題。政治和經濟、社會要有邊界，政治內部也要有邊界。在中國，一個突出的問題是政治領域和公務員領域要確立邊界。任何國家的管理都需要公務員，主要是專業人才組成，是非政治性的。對公務員的廉政建設，也就是“吏治”，各國已經積累了很豐富的經驗，例如前面所討論的預算、收入的貨幣化和透明化等。對中國來說，最重要的是要對公務員系統進行“非政治化”。
從清廉政府建設的角度，這里還有一個社會培養政治人才的問題。到現在為止，中國的大多數政治官員都是從內部也就是執政黨體制內培養出來的。官員都是從低層一級一級地往上提。這里有兩個主要缺陷：第一是培養干部的封閉性。因為在系統內部培養，干部很容易和社會脫節，這些官員在社會大眾的心目中的合法性也就是認可度就經常會成為問題。第二是官僚心態。中國政治官員和公務員不分，兩者都是同一個系統培養，因此中國往往缺少政治家。
如何改善？從公務員系統培養一個干部仍然會繼續，因為它畢竟是一個重要的途徑。但此外，執政黨可以考慮社會培養干部。社會培養干部有幾個方面的好處。第一，社會培養干部對執政黨來說成本很低。現在執政黨培養干部什么都自己培養，成本非常高。第二，社會培養干部可以強化執政黨的合法性。原因很簡單，因為這些人從社會打拼上來，是競爭出來的，社會的認同度就高。第三，社會培養干部比較清廉。這些人本來就是社會各方面的精英，社會和經濟背景比較好，他們出任公職不是為了養家糊口。
——摘自鄭永年《關鍵時刻：中國改革何處去》
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